Funcionarios Públicos en Panamá en Panamá
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Para que un gobierno trabaje efectivamente se requiere que su funcionariado esté capacitado y motivado. En Panamá no se dan las condiciones para tener un funcionariado motivado. Por la falta de una ley de sueldos, los sueldos del sector público están totalmente desajustados. No hay un balance real entre funcionarios de un mismo rango en distintas entidades, no existe justicia en ajustes por permanencia ni eficiencia, no hay evaluaciones del personal. El sistema se basa en padrinazgos, apoyo de políticos desde diputados a amigos del ministro o director.
Sin una carrera administrativa real, donde los cargos se logren por concurso y los aumentos y ascensos de igual forma, el gobierno está condenado a la ineficiencia, a un funcionariado resentido y, por supuesto, a la ineficiencia en el trato a los ciudadanos. Si a esto sumamos estos funcionarios traídos del sector privado, cuya prioridad es decorar su oficina y mejorar su carro y que desconocen el compromiso que deben tener con el ciudadano que requiere de los servicios del Estado, la cosa empeora.
Responsabilidad de los Funcionarios Públicos
Con una frecuencia alarmante, los funcionarios públicos de nuestro país, cometen abusos y arbitrariedades en contra de funcionarios bajo su mando.
Son múltiples las modalidades de acoso laboral que se utilizan en detrimento de los derechos connaturales a los seres humanos y que están consignados, tanto en nuestra legislación interna como en la internacional, todas vinculantes, puesto que Panamá es signatario de todas ellas.
Tanto el mobbing o acoso laboral, como las destituciones ilegales constituyen un atentado en contra de derechos fundamentales, como el derecho a la vida, a la dignidad, al trabajo, a la no discriminación y a la honra, entre otros, y pese a la gravedad de esas conductas y de sus consecuencias, pareciera no existir una verdadera voluntad de erradicarlas y prevenirlas.
Afirmamos esto porque es evidente que, quienes padecen este tipo de violencia, no encuentran en el sistema una respuesta cónsona y oportuna por parte de quienes están llamados a conocer, subsanar y sancionar tan grave mal. Hace meses, fue presentada una queja, por acoso laboral, ante la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social y hasta la fecha, ni siquiera le han concedido la cortesía de sala a la víctima, pese a haberla solicitado.
Una revisión exhaustiva de la jurisprudencia de la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Suprema de Justicia refleja una tendencia desalentadora de justificar lo injustificable en los casos de destituciones de servidores públicos, lo que se traduce en revictimización por un lado, y fortalecimiento de conductas abusivas y arbitrarias por el otro.
Afortunadamente estamos teniendo noticias de que las cosas están variando y vemos cómo están siendo reintegrados funcionarios públicos, por considerar que sus destituciones fueron ilegales. En la medida que contemos con pronunciamientos objetivos y enmarcados en nuestro derecho positivo, en esa misma medida, los funcionarios con proclividad a los abusos, se verán compelidos a abstenerse de saciar sus insanos apetitos, porque acosar a una persona para obligarla a renunciar o destituirla ilegalmente es una conducta que denota una personalidad perversa y carente de principios de equidad y de justicia.
Frente a esta panorámica, se impone también la necesidad de contar con una legislación puntual, como ocurre en otros países, como Uruguay y Colombia, por ejemplo, que responsabilice al funcionario público que con su conducta dolosa o culposa, cause una afectación patrimonial al Estado y que el Estado pueda accionar contra él.
Sólo con una medida como ésta, cada funcionario se verá precisado a constreñir su conducta a lo que el ordenamiento jurídico mandata, con el apercibimiento de que cualquier transgresión suya que conlleve al Estado a reparar el daño moral o material causado, implicará necesariamente una afectación patrimonial personal para él.
Resulta muy cómodo que, por antipatías personales o políticas o de cualquier naturaleza, se cometan agravios, abusando de una investidura pública y que después, sea responsabilidad exclusiva del Estado, reparar los daños cometidos.
La ausencia de responsabilidad y el afán desmedido de proteger a quienes transgreden la ley, han constituido factores determinantes en la formación de una cultura de irrespeto a los derechos de los servidores públicos, que lamentablemente aún impera en nuestro país.
Rol del servidor público
Escribe Nelly E. Sánchez V.:
“Nuestra constitución establece que ‘son servidores públicos las personas nombradas temporal o permanentemente en cargos del órgano Ejecutivo, Legislativo y Judicial, de los Municipios, entidades autónomas o semiautónomas; y en general, las que perciban remuneración del Estado’; la descripción de servidores públicos no queda sujeta únicamente a la constitución, porque los mismos se rigen por leyes, reglamentos, decretos y normativas propias del cargo.
Más allá de esta explicación jurídica y del perfil curricular requerido por las dependencias estatales, lo primero que cabe es comprender que ser servidor público implica asumir una función social, que está orientada de manera directa o indirecta al provecho de la sociedad y que debe ejercerse ‘bajo principios de legalidad, imparcialidad, eficiencia, defensa del interés colectivo, honradez y utilidad a la institución, pero sobre todo a la ciudadanía’.
El rol que debe asumir el servidor público es el de la protección y defensa de los recursos estatales, los cuales pertenecen a la sociedad (de la cual ellos forman parte); esa es la tarea fundamental, el no hacerlo es atentar contra el bienestar de la colectividad. Custodiar los bienes públicos exige a los servidores públicos, contar con vacación de servicio, sólidas bases morales, altos estándares éticos, comportamiento intachable, honestidad, transparencia, lealtad a sí mismos y a esa sociedad que está confiando en ellos como guardianes de la cosa pública. Es obligante cumplir con estos requisitos para poder satisfacer ese cometido de servicio a la población.
Independientemente de niveles y la gama de servidores públicos, parece que muchos no han cumplido con las líneas de conductas descritas anteriormente porque en todas las administraciones gubernamentales, y sobre todo en la recién pasada, se han suscitado escándalos de corrupción que cuestan millones al Estado. Así, por ejemplo, en los casos que se investigan por coimas, contratos con sobreprecios, etc., ¿dónde estaban los auditores internos de cada institución y los auditores de fiscalización de la Contraloría que se encuentran en cada institución pública? Al refrendar no se dieron cuenta de lo que estaba pasando? ¿Cómo puede ser posible que ni uno solo haya hecho una denuncia, vigilado, defendido, le haya importado? ¿Será que creen que se debían a quien los nombró, a los partidos, etc.? Hasta me atrevería a preguntar ¿será que la administración pública se ha convertido en una red de corrupción?
Resulta imperativo, particularmente en estos momentos, fomentar que los funcionarios públicos asuman retos para desempeñar eficaz y eficientemente la función pública y que se tome conciencia de que el servicio prestado es sobre todo un compromiso con la ciudadanía, con la patria.”
Estabilidad de los funcionarios públicos
Cristina Torres Ubillús escribe lo siguiente:
“Cada vez que se dan los cambios de gobierno en nuestro país, hay una inminente realidad, producto de la alternabilidad de poder ante el respeto a nuestra democracia, referente a la Administración Pública y de la cual he sido reiterativa en diversos escritos de opinión. En esta ocasión es la estabilidad de los funcionarios públicos.
Como panameños fuimos vigilantes, no fuera esta elección nacional diferente al respeto de nuestras garantías democráticas y en efecto, el pueblo decidió y la elección fue respetada por todos los partidos políticos y el engranaje gubernamental. Es natural y necesario que cada vez que se elige un nuevo gobierno se den —de forma necesaria— cambios en las figuras tanto de confianza como de administración técnica en los poderes del Estado, quienes desarrollarán las políticas públicas con la responsabilidad de nuestra administración pública que es de todos los panameños y para todos los panameños.
El tema de la estabilidad de los servidores públicos que en estos momentos ejercen un cargo en el sector público es prioridad, por lo que es menester hacer algunas reflexiones respecto a este derecho: ¿Cómo se adquiere ese derecho? ¿Cuál es su regulación en nuestra legislación? ¿Qué diferencia hay entre lo que se entiende por permanencia y la estabilidad de un servidor en el cargo que ocupa?
El derecho a la estabilidad del servidor público en su cargo está comprendido como un principio básico inherente al funcionario investido por una carrera de la función pública, regulada por una ley formal de carrera o por una ley especial que consagre los requisitos de ingreso y ascenso dentro del sistema, basado en mérito y competencia del recurso humano. Si no es así, la disposición del cargo que ostente cualquier servidor público dentro del engranaje gubernamental queda bajo la potestad discrecional de la Administración, quien en ejercicio de esa facultad podrá destituirlo libremente, sustetado en los artículos 300, 302 y 305 de nuestra Constitución Nacional. Dispone que el derecho a la estabilidad debe ser regulado mediante una ley formal que establezca una carrera pública o que establezca una situación especial de adquisición del derecho y está condicionado a los méritos del servidor público, competencia, lealtad, moralidad y cumplimiento de deberes.
En el año de 1994 se aprobó en nuestro país la ley que regulaba la Carrera Administrativa, sin embargo, la aplicación de los derechos ahí consagrados a favor de los funcionarios fueron suspendidos y desconocidos por el actual gobierno en el año 2009, y se dejó sin efecto todos los actos de incorporación de los servidores públicos que habían ingresado a dicha carrera administrativa, de allí que todos los funcionarios nombrados a partir de julio de 2009 no se encuentran amparados por la mencionada carrera y por ende no les asiste el derecho a la estabilidad en sus cargos como consecuencia de la decisión tomada por el gobierno de turno. Es importante esclarecer que la condición de permanencia en un cargo público no acarrea necesariamente la adquisición del derecho a la estabilidad, ya que ambas condiciones no pueden tratarse como sinónimos.
El funcionario nombrado con carácter ‘permanente’ implica que se encuentra ocupando una posición de la estructura institucional, sin que su nombramiento tenga fecha de finalización, hasta tanto adquiera la condición de servidor de carrera o sea desvinculado de la posición. Si el servidor público no se encuentra amparado por el derecho a la estabilidad en el cargo, la Administración puede ejercer la facultad de revocar el acto de nombramiento fundamentada en la voluntad de la Administración y su discrecionalidad en consecuencia son de libre remoción y nombramiento.
Los cargos que fueron extendidos en cuanto a los años de ejercicio, mediante modificaciones a las leyes existentes, podrán ser variados de la misma forma que fueron aprobados y puestos en vigencia. La gobernabilidad una vez se respeta la democracia mediante elección popular, es una necesidad.”
El manual del funcionario
La mayor crisis del actual gobierno, similar a algunos gobiernos anteriores, nace de la falta de conocimiento por parte de los altos personeros del manual del funcionario público. De un tiempo atrás, ya el Doctor Arnulfo Arias Madrid en su conocimiento político les había cambiado el título de funcionario a servidor público. Lo inteligente del cambio radica en lo que implica. El servidor público debe entender primeramente que es un servidor pagado por el Estado para colaborar con los ciudadanos en su mejoramiento y calidad de vida. Eso implica que debe atender al ciudadano en sus funciones.
La característica de la mayor cantidad de oficinas públicas, sin embargo, es el pésimo trato que reciben los ciudadanos que acuden a ellas. Ministros, viceministros y directores de entidades, por regla general no devuelven ni atienden llamadas telefónicas. Secretarias evitan dar citas con sus jefes y cubren, como parte de su eficiencia, las deficiencias del superior. Los empleados en general adoptan la actitud de que están haciéndole un favor al ciudadano al atenderlo y, en más de una ocasión, la forma de garantizarse atención esmerada es a base del pago de una coima, lo que se ha generalizado a los más bajos niveles del escalafón.
Mientras en la empresa privada ‘el cliente siempre tiene la razón’, en el gobierno el ciudadano es el menos importante de la situación. Con la llegada de un empresario exitoso a la Presidencia pensé que la actitud del funcionariado cambiaría, impulsada por la fama del presidente del manejo de sus complicadas empresas, donde el trato al cliente es básico para mantenerse al frente del sector. Pero, curiosamente, la situación ha empeorado, ahora agravada por la noción del supuesto servidor público, convertido hoy en empleado estatal simplemente, que debe atender solo a copartidarios del presidente y en segundo lugar a ciudadanos miembros de los partidos de su alianza, relegando cualquier intención de atender a miembros de los partidos opositores a la más lenta velocidad posible.
El problema de la eficiencia de gobierno cae presa de estos servidores públicos, que no comprenden su rol y la necesaria imparcialidad política en su manejo cotidiano. Pero tampoco podemos culparlos cuando ellos se sienten presionados por las direcciones de los partidos gobernantes, que los podrían afectar cuando miembros de los mismos los denuncien por maltrato o lentitud en sus trámites. Por supuesto, en nuestra sociedad política, una denuncia de un opositor no pesa, como sí lo hace la denuncia por un aliado. Si a todo lo anterior agregamos que no existe una ley de sueldos ni tampoco se respeta una carrera administrativa, no hay justificación para exigir mejores rendimientos. El servidor público de hoy sabe que le debe su puesto a un dirigente que lo recomendó, su permanencia la garantiza su padrino y su partido, sus aumentos dependen de su fuerza política o relación con el superior. No hay una escala de salarios ni pruebas de evaluación, hay influencias.
Al final del día, difícilmente puede el jefe de un departamento aspirar a un nivel de eficiencia como vemos en la empresa privada. Si sumamos a esto que no hay por qué evitar costos innecesarios, porque la utilidad no está en juego, el derroche por exceso de nombramientos es bien visto, porque en fin de cuentas produce más inscritos en el partido o más seguidores electoralmente. Para un político con aspiraciones, el éxito lo refleja el número de adherentes que logra a través de su cargo, al margen de la incapacidad e ineficiencia del funcionariado. Pero, admito, hay un momento en el que la ineficiencia se paga con despido: al darse un cambio de gobierno y entrar un nuevo partido a dirigir la institución, entonces la razón de los despidos es justificada porque los servidores que no son aliados son identificados rápidamente como ineficientes y se dan las grandes barrerías de cada cinco años.
Ricardo Martinelli dijo en campaña que ‘gobernaría con los mejores, no importaba afiliación política’ y creó una gran esperanza de que quizás veríamos finalmente un gobierno para todos. Sin embargo, los dirigentes de los partidos de su alianza han girado instrucciones directas contrarias a la intención del presidente y la carrera por sumar adherentes y destituir opositores no termina, a casi 18 meses de iniciado el gobierno. Habrá que esperar otro gobierno para ver si finalmente adoptamos un manual justo, aprobando además una carrera administrativa y una ley de sueldos moderna.
En tiempo de crisis, de vacío interior, en los que muchas veces realmente no sabemos qué es lo que queremos, debemos mantener una clara orientación hacia los valores morales, espirituales y humanos. Por eso es importante que se reflexione sobre lo que queremos lograr y cómo lo vamos a conseguir. Debemos sembrar una idea, un deseo, una acción, un hábito. Con constancia y disciplina, el hábito dará por fruto un carácter, y éste será un factor determinante en nuestro comportamiento ante la sociedad. Aquél que tiene el hábito del trabajo y la honradez, es vivo ejemplo de superación y entrega. Pero también hay hábitos pervertidos, el de la vagancia, el de la deshonestidad, el de la corrupción y el de la mentira.
De modo similar, la ambigüedad, el cinismo, la hipocresía y el engaño, son hábitos o costumbres comunes y arraigados en funcionarios deshonestos y corruptos que se identifican en varios tipos: el ‘pervertido’ es aquél que es deshonesto en cualquier circunstancia, las cuentas no le dan; el ‘desvergonzado’, torpe e indiferente, el clásico ‘yo no fui’, sus actitudes dañan lo que otros tratan de mejorar; el ‘servil’ actúa de manera cruel, son hábiles pero despiadados, desafiantes, vanidosos, rebeldes y carecen de humildad, culpan a otros de sus torpezas; el ‘irreverente’ logra lo que quiere sin importar los riesgos, tiene la razón en todo, es inflexible y no se detiene ante nada ni nadie; el ‘ejecutor’, quien hace los arreglos sucios, es cobarde, irresponsable y no tiene principios.
Además de los tipos distintivos del funcionario deshonesto hay posturas más generales. En primer lugar están las formas cínicas de comportamiento, personificadas en el principio de que el fin justifica los medios, siempre que las exigencias morales entren en conflicto con los intereses políticos.
Según Kant, ‘el político honesto es el político moral, que rechaza el pragmatismo cínico y no cae en la moral ingenua; que considera la política como una herramienta para alcanzar el bien común y mantener la paz social. Es aquél que sabe que las diferencias deben resolverse por las vías de la negociación, la tolerancia y el compromiso’. Cuando se aceptan valores contradictorios a la honestidad, se vive en un estado de incoherencia y no es compatible con la estabilidad psíquica, emocional y moral de la persona. Esto es debido a la existencia de procesos de aprendizaje individual y social, y su adaptación a la conducta del ser humano.
Otra idea errónea del funcionario deshonesto, es que su cargo público constituye un pretexto para tolerar algunas cosas, sin que importe su impacto en los demás. Se trata de tener licencia para hacer caso omiso de sus obligaciones, para absorber sin consideración, o para buscar su comodidad sin responsabilidad. Bajo esta premisa tiene dos caminos: el recto o el torcido. Tal vez conozcan el camino correcto, pero no quieren tomarlo. La sabiduría los lleva hacia el camino recto; la estupidez hacia el torcido. A los individuos con una conciencia corrompida o insensibilizada les cuesta distinguir entre el bien y el mal y resultan peligrosos para la sociedad. Por tanto, se convierten en delincuentes. Y, ¿qué se hace con los delincuentes? El funcionario honesto sabe quién es. Tiene un fuerte sentido de identidad que desafía el poder político y las riquezas materiales. Tiene necesidad de conocerse a sí mismo y de participar a través del crecimiento en la sensibilidad, en la libertad y en su relación con los demás. Sobre el particular tomo como ejemplo la Defensoría del Pueblo: creada para la defensa de los derechos de todos, de los derechos de los oprimidos.
El defensor o defensora debe saber, debe sentir y estar dispuesto a alcanzar ideales y a apreciar los valores humanos. Debe tener el conocimiento necesario y aptitudes para el cargo, y la formación que se exige para este tipo de trabajo. El equilibrio emocional y moral es vital. Y, si se le exige rendir cuentas, sea de manera política o no, debe hacerlo sin estar a la defensiva, porque es señal de inseguridad y temor. Lo que se necesita, es que, todos los funcionarios públicos, se pongan a trabajar, hablen con la verdad y rindan cuenta de lo que hacen. Y, que cuando se encuentren en el banquillo de los acusados, no sean desafiantes, que se hagan cargo de su conciencia sin culpar a sus subalternos de sus desgracias, y esto se puede evitar cuando se está al tanto de lo que se hace y cómo se hace, en el lugar y el cargo que se ejerce.
Lo que parece ético para unos, para otros puede parecer un absurdo. Muchas veces la respuesta está en el sentido común. Lo importante es discernir si el bien, en este caso, el de promover y defender los derechos de todos: beneficia, perfecciona, mejora y satisface las necesidades de todo un pueblo. El funcionario público, debe ser una persona sin dobleces, transparente, de una sola pieza.
Es preciso educar con paciencia a los futuros dueños del país, a los futuros empresarios, políticos, servidores públicos; es necesario enseñar a los niños y jóvenes lo que verdaderamente no da paso a la corrupción. Los niños y jóvenes necesitan del buen ejemplo para aprender y darse cuenta de que, a pesar de los funcionarios deshonestos, se puede ser justo, honesto y leal. Por esto y mucho más, se necesitan funcionarios que sean verdaderos ejemplos de honestidad, superación y entrega.
Hoy, una ministra tiene resoluciones con más de 10 días sobre su escritorio y no las firma, a cuenta y riesgo de que se crea que quiere cobrar por la firma, aunque simplemente no firma por no dedicarle el tiempo a su compromiso y sin importarle el daño que le hace al contribuyente que la espera para continuar con sus obras y esfuerzos. Pero, si es malo que la ministra no actúe, peor es que su secretaria y equipo cercano no la presionen para que firme los documentos pendientes.
Y volvemos al problema de no estar preparadas en la administración pública, allí hubiesen aprendido lo importante que es ejecutar su trabajo lo más rápido y expedito posible. Porque, al final, lo importante es que el sector privado no encuentre en el gobierno obstáculos ni trabas, sino que juntos logremos acelerar el desarrollo y crecimiento del sector.
Gobiernos van y gobiernos vienen, pero el mal sigue presente. El funcionariado, mal preparado en sus deberes y obligaciones, sigue dilatando y estorbando los esfuerzos del sector privado. Hoy, a punto de iniciar un nuevo gobierno y tras la experiencia de un gobierno dirigido por un extraordinariamente exitoso empresario, pero que no logró contagiar al funcionariado de la eficiencia con la que el sector privado labora, enfrentamos un nuevo riesgo de continuar con el mal endémico del sistema.
Para el funcionario hoy día, él le está haciendo un favor al que atiende, no es su obligación y compromiso.
En un momento la ineficiencia del gobierno la veía yo producto de la sobrecarga de empleados, lo que hacia que para justificar la presencia de los agregados, se les daba alguna función ridícula, como sellar adicionalmente un trámite, o cualquier excusa para justificar su puesto.
Hoy, con un gobierno que mantiene 220,000 empleados y que probablemente pudiese trabajar efectivamente con 160,000 algo de esa burocracia está enclavada en ese exceso. Pero, ¿quién vendrá a analizar en serio la cantidad real necesaria en cada departamento? ¿Qué presidente se atreverá a reducir la planilla estatal?
En resumen, el gobierno requiere de una reingeniería total, pasando por una ley de carrera administrativa y una ley de salarios, con todas las posiciones con un manual que defina las funciones y establezca los sueldos según una escala, que combine evaluación y permanencia en cada posición. Esto implica que los funcionarios no dependan en sus labores de a qué partido pertenecen ni tengan que cambiar de partido para garantizarse su estabilidad. Es más, si fuésemos más justos, se le debe prohibir a los funcionarios, salvo ministros, viceministros, directores y subdirectores de entidades, pertenecer a un partido político. Entonces veríamos verdaderos partidos, sin crecimiento falso por estar en gobierno.